一、公益诉讼的含义

　　一般而言公益诉讼是指国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，是为纠正公共性违法行为，保护公共利益而采取的一项司法救济措施。检察机关的公益诉讼较抗诉的“事后监督”而言，是对公共利益的主动性监督和保护。是事前、事中、事后相结合的全方位监督。

　　公益诉讼是司法体制改革中创新举措，作为法律监督机关的人民检察院，可视为《中华人民共和国民事诉讼法》赋予其公益诉讼的主体资格，第15条规定：“机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第77条第2款规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候可以提起附带民事诉讼。严格来说，诉权是公民基本权利的一种，最终归人民所有，然而从我国现实看，有的公益案件因为没有合适的诉讼主体法院不予受理；有的因为公民、法人诉讼能力欠缺无法行使诉权；有的因为侵害方与受害方地位、实力悬殊，受害方不敢行使诉讼权利，因而，个人提起公益诉讼的实践效果十分有限。另外，诉讼活动毕竟是国家一种有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时提起公益诉讼，就有可能浪费司法资源，扰乱诉讼秩序。在有效保护公共利益与节约诉讼资源的博弈中，检察机关是所有机关中最适宜从事公益诉讼主体。一个国家的民事诉讼程序中，不能没有公益诉讼制度，公益诉讼是民事诉讼程序的重要组成部分。如果民事诉讼中没有公益诉讼，涉及到公共利益这部分的侵权行为就无法通过司法程序进行救济，对公共利益进行保护。我国法律仅作原则规定，无具体明确规定，有的因主体问题，有的由于起诉成本高昂，包括经济、地位的悬殊，使其放弃起诉权利，不愿付出代价而让别人搭便车而无人起诉。

　　二、公益诉讼的必要性

　　1、公益诉讼是保护民生、民权的重要途径，是司法体制改革的必然要求。

　　1997年，我国河南方城县检察院办案中发现县独树镇工商所将价值6万元门面房以2万元卖给他人，但其中未涉嫌受贿等职务犯罪，是放任不管？还是保护国有资产？在无法律具体明确规定情况上，县检察院决定大胆探索，县检察院以原告身份将方城县工商局列为被告向法院起诉，法律判决认为买卖合同未依法评估，未经国资部门批准，违反法律规定，撤销买卖合同，挽回经济损失，遏制了国有资产的流失。由此全国很多地方开始进行探索试行。但是因民事法律还缺乏相关的具体法律依据，有的法院以检察机关不是利害关系人为由驳回起诉，使检察机关公益诉讼处于软弱无力境地。

　　去年中央政法委的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，提出优化司法职权配置等四项改革措施，加强权力监督制度为重点，以解决影响司法公正突出问题，满足人民群众司法需求。围绕中央确定的保增长、保民生、保稳定的决策上，公益诉讼就是完善诉讼法律制度，进一步保障检察机关依法、独立行使检察权，进行司法体制改革的重大举措之一。当前，经济社会快速发展，我国处于矛盾突显期、敏感期、多发期，如多发的有环境污染案、国有资产流失案、“有毒奶粉”案等等对弱势群体利益和资源、环境等公共利益的侵害，引发新的社会矛盾。如国有资产流失，伴随而来是对企业职工安置、社会养老保险、医院保险利益的侵害，导致干群关系紧张，职工群体性上访频繁。作为弱势群体的职工，“信访不信法”，通过法律寻求救济异常困难，因此，进行司法体制创新改革，突出检察机关法律监督职能，赋予其公益救济，完善相应诉讼制度，扩大司法监督体系的覆盖面，更好地实现社会公平正义，更好地维护人民群众的合法权益，公益诉讼能使一些复杂的社会矛盾转化为法律问题，通过司法解决，使当事人趋于理性，防止纠纷升级、对抗，达到和谐稳定。充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民，依靠人民，惠及人民。

　　2、人民检察院的地位作用决定了其履行公益诉讼更便捷有效。

　　检察机关是法律的监督机关，是国家和社会公共利益的代表者，其职责也是为更好地保护国家和社会公共利益不受非法侵害，捍卫法律的权威和对受害者进行救济保护。而我国民事法律对原告主体资格的严格限制，使原告主体大多局限在公民个人。而检察机关真正履行“原告”权利，相比之公民更容易胜诉，取得巨大的法律效果、社会效果和政治效果。首先公益诉讼的受害方处于弱势群体地位，涉案金额巨大，诉讼成本高昂、有畏难情绪。其次，民事案件是“谁主张、谁举证”原则，当事人双方信息的不对称性，取证困难，而检察机关代表公共利益，不谋求自己利益，更公正无私。检察机关直接对人大负责，地位超脱不易受干扰，公益诉讼中可以依法定手段收集证据，而其它机关、团体、个人不具有这一法定职权。检察机关熟悉法律法规，更便于与法院的沟通，争取法院的支持。同时，社会影响更大，更能体现法律公正，更能化解矛盾纠纷，夯实党的执政基础，改善干群关系，促进社会和谐稳定。

　　3、公益诉讼是与国际接轨、法律一体化的表现。

　　公益诉讼首创于18世纪的法国。大陆法系国家中，《法国民事诉讼法典》规定：检察机关可以作为主要当事人起诉，或联合当事人参加起诉。而英美法系国家中范围更扩展，理论上检察官可随时介入任何民事案中，只要该案涉及国家利益。目前，世界上很多国家普遍适用公益诉讼，英、美、日、俄、德等国已建立完善了检察机关提起或参与民事诉讼的制度。在社会主义国家中，原苏联率先实行公益诉讼。我国相对滞后，目前仍处于试行探索阶段，特别是针对当前我国处于企业改革改制关键时期，实践中出现的各式各样的国有资产流失案件，最高人民检察院要求各地在条件成熟情况下稳妥地开展试点工作，发挥检察机关保护国家利益和国有资产的职能作用，这体现经济全球化与法律全球化的相互契合。

　　三、检察机关提起公益诉讼范围和方式

　　公益诉讼中检察机关是以支持者、监督者身份督促有关部门履行职责或直接起诉的一种活动。

　　检察机关发现下列情形之一，可以督促有关监管部门或国有单位向法院提起民事诉讼：（一）在国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源出让、开发过程中，国家或社会公共利益受到损害的；（二）在国有文物保管、收藏、使用、保护过程中，国家或社会公共利益受到损害的；（三）在公共工程招标、发包过程中，国家或社会公共利益受到损害的；（四）政府部门基于各类扶助目的而向企业或个人出借的专门财政资金未按规定或合同约定及时收回，或违反相关政策规定将资金出借给不符合条件的当事人的；（五）在企业改革改制过程中，造成国有资产流失的；（六）在国有资产拍卖、变卖过程中，造成国有资产流失的；（七）其他由于监管不力或滥用职权，损害国家或社会公共利益，需要督促起诉的。

　　公益诉讼包括直接起诉、支持起诉、督促起诉三种方式。

　　1、直接起诉。检察机关以原告身份对侵害公共利益行为直接起诉，主要是适用于无主体主张权利或资产流失单位怠于行使债权类型。如国有资产流失案中，单位出于本部门利益考虑，低价出售国有资产不愿起诉，或双方当事人恶意串通，以合法形式掩盖非法目的。此类诉讼胜诉率最高，更易有大的法律效果和社会效果，但检察机关的起诉权尚处于无法无据状况。

　　2、支持起诉。检察机关支持受损害单位向法院起诉，如受害者较多或发生利益被侵害，事发单位不知采取何种手段的，可以支持其向法院起诉。

　　3、督促起诉。是指可能会损害国家利益和公共利益的案件，用法律手段督促当事人起诉，防患于未然，此类方式适用较多。检察机关应根据不同案情，采用不同方式维护国有资产。

　　对人民法院判决不公引起国有资产流失的案件，可以检察建议或提出抗诉的方式监督法院纠正。对于因刑事犯罪给国家造成损失的，可提起刑事附带民事诉讼，以挽回国家的经济损失。对于国有资产流失单位没有采取相应措施的，可以检察建议方式建议该单位提起诉讼，维护国有资产。对于发现国有资产流失，事发单位不知采取何种手段的，可以支持起诉的形式，支持其向人民法院提起诉讼，保护国有资产安全，维护社会公共利益。

　　三、西秀区检察院公益诉讼试点工作情况

　　 西秀区检察院在区委、区政府的支持下，在区法院的配合下，在市检察院领导下，大胆地进行了民事公益诉讼的探索创新。从事前、事中、事后全方位监督，将监督关口前移，积极主动，拓宽案源，严格把关。在工作中发现国有资产流失不仅可能存在人民法院审理案件中，在未进入诉讼的情况下也存在。除在办理民行抗诉案件中发现外，还对单位、个人的控告、检举、揭发认真审查，发现国有资产流失案件。建立检察机关内部的国有资产流失案件互相移送机制，反贪局和公诉部门办案中，与民行部门实现案件信息资源的共享。严格落实办案责任制，案件跟踪制，深入国资局、财政局、大中型国有企业事业单位进行调查研究，从而掌握国有资产流失的第一手资料和信息，通过督促起诉的形式维护国家利益。区检察院创设的办案机制是在“事前”，督促起诉，告知被害单位有法律救济保护权利，指导有关单位、个人收集固定证据；“事中”向法院提起刑附民诉讼或旁听民事诉讼；“事后”，监督法院判决是否合法、公正，如不合法，向法院提起抗诉。其成功地办理了支持督促电信公司、高管处等单位公益诉讼，取得较好法律效果和社会效果，挽回了国家损失。如公诉科在办理吴米尔、郭海等人盗窃案时，发现嫌疑人在作案后为躲避公安机关追捕，在安顺高管处强行闯关，撞坏自动栏杆一根，价值5000元。因高管处不知法律有刑事附带民事诉讼的规定，公诉科将该情况告诉民行部门向高管处发出检察建议书，建议向检察机关提起刑事附带民事诉讼申请，区检察院根据申请提起刑附民诉状，区法院判决由该案的被告人共同赔偿因其的犯罪行为给国家造成的经济损失。对国家利益、公共利益遭受损害的，积极探索督促、支持刑事附带民事诉讼，以保护国有资产的合法权益，改变以往只刑事责任不赔偿经济损失的问题，取得了一定的社会效果和法律效果。

　　四、实践中需解决的几个问题

　　1、法律法规的完善。

　　法律的缺失成了公益诉讼不可逾越壁垒，《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益行为，可以支持受害单位或个人向法院起诉。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在公诉时，可以提起附带民事诉讼。”以上规定可视为对检察机关提起民事诉讼时一种授权，但仅为一种概括性规定，缺乏具体操作规范和体制、机制的保障。有的公益诉讼中法院以原告主体不适格，不是直接利害关系人不受理，对国企改革、环境污染等严重损害公共利益案件，因资产流失，双方当事人恶意串通，国有资产占有单位不起诉，而不愿起诉，而使机关、社会团体、企事业单位无能为力。在所有的国家机关中检察机关是最适合代表国家利益和公共利进行益诉讼，建议完善立法，明确规定检察监督的方式、范围和程序，受理案件类型，包括在环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾，较尖锐领域引入公益诉讼，在涉及弱势群体保护的案件中，对有关部门不作为或无力作为应由检察机关直接起诉。建议制定《国有资产管理法》中明确检察机关对国有资产运行有权监管，赋有审计通报和挽回国有资产的义务，使检察机关真正做到严格依法提起民事公益诉讼。

　　2、党委、政府的支持是关键。

　　公益诉讼的滞后与我国国情有关。我国处于社会主义初级阶段，生产力发展相对落后，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾仍是社会主要矛盾。如经济发展与生态破坏常常相伴相随，一方面要发展区域经济，另一方面招商引资带来的重污染、滥采滥伐、地质灾害又是一把双刃剑。有的企业资产管理混乱，帐目不清，资产处置不规范成多年顽疾，有关部门因种种原因监管不力，检察机关无力也不敢涉及。这时党委政府的有力支持尤为重要，当今社会政府“公共管理”、“社会服务”的职能作用更加突出，“群众利益无小事”，检察机关真正做到为民排忧解难，难免面临困难、阻扰，党委、政府就要大力保证，扫清障碍，支持其维护社会公共利益，从人员、经费、协作机制方面支持，使检察机关不畏艰难实现诉讼目的。

　　3、加强检察队伍建设。

　　强化检察机关的法律监督职能，增加其民事公益诉讼职责，没有现成的模式可参照，在理论上还是实践中均存在一定障碍，法律上没有规定，遇有些单位不配合。所以检察机关一定要超脱，确立执法为民的社会主义法治理念，敢于向掌握实权的职能部门“叫板”，拒说情，敢碰硬，充分发挥检察监督作用，本着通过一案，解决一片，教育一片，治理一片，以促进完善和行政管理机制的完善。检察人员素质要求更高，区检察院民行科现有3人，人少事多，知识老化，年龄老化，难以适应公益诉讼要求，应充实加强队伍建设。努力提高自身业务素质，熟悉刑法、民事、行政法律法规，如环境保护法、国有资产管理法，还要加强与法院的沟通，与法院共同探讨公益诉讼程序、方式，这样才能切实提高诉讼效率，保护社会利益和弱势群体。

　　4、企业改革改制中资产流失成为监督的“雷区”。

　　公益诉讼的步伐维艰，一方面也和我们办理成效不显著有关，如没有典型案例，“一鸣惊人”，扩大声威。当前信访突出问题多为企业改革改制的矛盾纠纷，特别是集体企业集中反映有资产监管缺失、资产处置不合法、职工利益未得到保障，我区纳入改制范围的68户国有企业中已改制的集体企业人员反映原改制程序不规范、资产流失等，以此要求参保、提高安置标准、解决生活费等。如原民族手工艺品厂、烟酒二公司、塑料机械厂等；，成为当前最需解决而又最难解决的死角。赋予检察机关介入改革改制中遏制国有资产流失的起诉权。

　　5、充分发挥政法各部门职能作用，齐抓共管，综合施效。

　　现阶段开展公益诉讼更多的是一种对当事人起激励支持起诉作用，未能直接启动诉讼程序。作为国家机器的政法各部门，要积极充分发挥职能作用，履行保护公共利益，为经济建设保驾护航作用。政法各部门既有分工又有协作，齐抓共管，形成合力。各司其职，各负其责，不能推诿、塞责。

　　公安机关在侦查刑事案件、职务犯罪过程中，发现有国有资产流失线索，必须移送纪委、审计、检察机关一查到底，同时做好举报人或相关人员的维控工作，维护社会稳定。法院的支持配合至关重要，法院在审理案件时发现国有资产流失，必须提供检察机关主张诉权，在公共诉讼中，讲求公平正义，依法维护公共利益。检察机关在举证、收集证据过程中，查清是否存在制度不健全、管理松懈、主要领导人经常更换等原因，是否存在以合法形式掩盖幕后交易情况，如双方当事人恶意串通、故意造成国有资产流失，当事人双方有无故意规避法律法规的情况等。